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多元共治打造“綠色城市群”
游客在浙江衢州江山市石門鎮清漾村參觀保留完好的古建筑。2006年起,以“書香清漾”著稱的清漾村把發展文化旅游、實施生態整治、推進產業富民作為抓手,開展美麗鄉村建設。2017年,清漾村與江郎山、廿八都共同成為國家5A級景區。隨著浙江“千村示范、萬村整治”工程廣度和深度的拓展,“美麗鄉村”的內涵也不斷豐富。記者 黃宗治 攝

城市群環境治理不能“各唱各的調”,近年來逐漸成為全社會共識。但在實踐層面,當前我國城市群環境協同治理體系還存在法律法規不完善、協作機制缺乏權威性、社會力量參與不足等問題。受訪專家和基層干部建議,必須重塑城市群源頭控制、開放合作、多元共治的環境協同治理格局,以扭轉城市群環境的惡化趨勢,促進經濟、社會、文化、生態有機協調發展。

環境污染

成為部分城市群面臨突出問題

近年來,城市群由于集聚了大規模人口和經濟活動,環境污染等“大城市病”日益凸顯。不僅不利于城市群健康可持續發展,而且限制了城市群的國際競爭力。在部分城市群,最讓群眾頭疼的是霧霾。

2017年進入秋冬以來,我國部分城市群霧霾再次來襲。記者11月上旬在湖南長株潭城市群采訪期間,當地氣象和環保部門連續多次發布霧霾預警,其中長沙和湘潭的空氣質量全部為嚴重污染,首要污染物均為PM2.5。

除了霧霾之外,部分城市群的酸雨污染也不可小覷。環保部監測顯示,2016年我國酸雨區面積約69萬平方千米,占國土面積的7.2%。值得注意的是,這些酸雨污染“重災區”與長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群在空間分布上高度重疊。

環境聯防聯治“還遠遠不夠”

在環境污染問題日益嚴重的背景下,主要城市群的干部群眾逐漸意識到,保護環境不可能單打獨斗、獨善其身,必須堅持遵循“一盤棋”原則,聯防聯控、通力合作。

“十二五”期間,國家相關部委對城市群環境協作治理的法規政策密集出臺,2012年出臺了《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》,要求在京津冀、長三角、珠三角等重點城市群“建立區域大氣污染聯防聯控機制”,2013年啟動了由六省區七部委協作聯動的京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制。

除中央和部委層面推出的頂層設計之外,地方政府之間的協作也不斷深化,長三角、珠三角、成渝以及湖南長株潭等城市群建立了多層次的城際合作機制。廣東佛山市發改局區域經濟科科長楊中告訴記者,廣州佛山兩市近年來不斷優化完善區域環境監測網絡,協同推進水環境質量監控網建設,確定了跨界流域監測規范,相互通報跨界斷面水質監測數據。推動空氣質量數據聯網,部分監測點已實現大氣自動監測數據共享。

在長株潭采訪期間,當地干部群眾最津津樂道的就是湖南對長株潭“綠心”的保護?!熬G心”地處長株潭三市結合部,面積522.87平方公里。這一帶全是低山丘陵,植被茂盛,郁郁蔥蔥。曾經在“空間融城”思維主導下,三市城市邊界不斷擴張,“綠心”一度被侵蝕蠶食,逐年縮小。

湖南決策層逐漸認識到,“利用‘綠心’的區位優勢,使之成為長株潭城市群之間的‘綠楔子’,能有效阻止三市‘攤大餅’式蔓延擴張?!焙鲜 皟尚汀蔽敝魅蝿训抡f,從規劃編制、立法保障入手,湖南先后出臺《長株潭城市群生態綠心地區總體規劃》、《湖南長株潭生態綠心保護條例》,形成了“綠心”保護頂層設計,守住了城市群中間這塊寶貴的綠地。

然而,盡管我國城市群生態環境聯防聯治進步明顯,但受訪專家和基層干部群眾卻普遍反映“還遠遠不夠”,突出問題表現在區域環境聯控聯防覆蓋面還比較窄,推動力度不足,尚未走出“一方治理一方污染,哪里出了問題治理哪里”的困局,部分地方政府之間的協作只是停留在口頭上、紙上面,沒有真正轉化共同行動。

北京市與張家口市懷來縣接壤,有115公里長的行政邊界線?!耙陨綖榻?,一山兩重天,不用看路標,看山上的樹越來越少,就出了北京界,到懷來了?!睉褋砜h老百姓之前經常這樣對北京游客說。

樹少的原因除了越往北越干旱少雨之外,造林、護林的財政投入標準是重要原因?!氨本┭討c區在山里造林一畝地的財政投入是8000元,懷來能拿出800元就不錯了?!睉褋砜h一位園林工作者說。

作為京津冀的生態涵養區,懷來縣對保護生態并非不重視,但投入力度差異是由財政實力和經濟水平決定的。2016年,北京市人均GDP達到11.5萬元,張家口市剛突破3萬元,而之前這兩個數字差異更大。

“京津冀城市群與長三角、珠三角相比,城市之間發展落差太大,發展梯度明顯?!敝袊鞘幸巹澰O計研究院區域規劃研究所副所長陳明表示,造成上述現象的根源主要在于:一、由于行政分割,城市群內部的協調機制尚未理順,協調機構的權威性不足,導致行政主體各自為政,相互掣肘;二、我國已有的環境法律法規尚未明確城市群環境治理的主體和權責,城際協作難以保障執行落地,削弱了協作政策效力。

“城市群內部環保標準不一,差別明顯,政策手段比較單一,強制性手段居多,缺少經濟調節性、鼓勵性政策,社會參與面也不寬?!遍L沙市委黨校教授李躍說。

強化協作打贏環?!肮詰稹?br />
受訪專家認為,城市群環境協作治理是基于共同命運、共同發展而進行的跨行政區集體行動,需要對各方利益訴求加以協調和平衡,形成制度化、規范化的協作機制,國內外的一些探索經驗值得借鑒。

——平衡城市群內部環境保護貢獻地區與環境保護受益地區之間的利益關系。湖南省委黨校經濟教研部教授王克修表示,環境保護的利益補償機制應以“污染者付費,治理者得利,受益者補償”為原則。比如,長沙環境的改善需要上游的株洲和湘潭等城市的支持。若長沙與上游城市能夠達成某種利益補償機制,必將加快整個長株潭城市群與湘江流域環境改善的整體進程。

曾幾何時,湘江污染全國聞名,一批高污染工業密布湘江沿岸。為了重現一江清水,湖南近年來將湘江治理作為“一號工程”,隨著湘江治理工程深入推進,近年來湘江水質持續好轉,多項關鍵指標明顯改善。國家城市供水水質監測網長沙監測站站長謝暉說,根據連續5年監測數據分析,2016年與2012年相比,湘江長沙段氨氮含量下降了48.65%、鎘含量下降了55.07%、汞含量下降了96.30%、鉈含量下降了35.29%。

——提升城市群內部環境協同治理機制的權威性和執行力度。在治理洛杉磯城市群臭氧污染的過程中,美國建立了統一規劃、監測、監管、評估和協調的區域大氣污染聯防聯控工作機制。美國東北部幾個州還聯合建立了“臭氧傳輸協會(OTC)”,由各州代表和環保局成員組成,負責制定區域揮發性有機物、氮氧化物減排目標并督促實施。

——發揮市場在城市群環境資源配置中的決定性作用,構建多元激勵和約束機制。部分受訪專家建議,以資源環境產權為核心,完善資源有償使用制度,對高污染、高耗能的企業征收碳排放稅、環保稅,推行排污許可、排污權交易制度,倒逼城市群內產業轉型升級,健全城市群內生態補償機制。

——提升公眾參與,加強執法力度?!霸诃h境立法和標準的制定方面,美國為政府、企業、媒體、民間團體提供了暢通的參與渠道和監督機制,形成了有效的公眾監督,進而推動政府的治理決心和力度?!泵绹h保局清潔空氣研究計劃科學顧問委員會成員格雷格·亞伍德認為,雖然中國很多城市群和美國洛杉磯等地情況很不一樣,但治理的過程同樣需要政府、企業和民眾的重視和通力合作。
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